张旭晨在《中国扶贫》上发表署名文章：白银市构建产业扶贫长效机制的实践与思考

　　《中国扶贫》杂志是由国务院扶贫开发领导小组办公室主管，全国扶贫宣传教育中心主办的一本新型主流杂志，是国家新闻出版总署批准的目前国内唯一以报道“扶贫”宣传为主的品牌媒体，也是依时代背景下为主题报道人物栏目，宣扬社会主人翁历史担当及责任感的国家级刊物。近日，市委副书记、市长张旭晨在《中国扶贫》(2019年第13期)杂志上发表了《白银市构建产业扶贫长效机制的实践与思考》的署名文章。

 

　　3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议甘肃团审议时明确指出，现在距离2020年完成脱贫攻坚目标任务只有两年时间，正是最吃劲的时候，必须坚持不懈做好工作，不获全胜、决不收兵。对白银市而言，贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，坚决打赢打好脱贫攻坚战，必须把发展特色优势产业作为治本之策，建立巩固扶贫成果的长效机制，打造产业扶贫升级版，使脱贫攻坚成效真正经得起实践和历史检验。

 

　　一、白银市推进产业扶贫实践的五种模式

 

　　白银市是甘肃省六盘山片区脱贫攻坚重点区域，常住人口173.42万人，现辖会宁、靖远、景泰三县和白银、平川两区，其中会宁、靖远属深度贫困县。近年来，白银市紧盯“两不愁、三保障”，特别是聚焦产业扶贫，坚持“脱贫抓产业、产业抓覆盖、覆盖抓达标、达标抓效益”的思路，做大做强牛、羊、蔬、果、薯、药、小杂粮、黑毛驴、水产养殖等特色产业，取得了明显成效。全市建档立卡贫困人口由2013年底的37.06万人减少到2018年底的8.33万人，贫困发生率下降到6.52%；白银区已于2017年退出贫困县序列，目前平川区、景泰县正在申请脱贫摘帽，今年将实现会宁、靖远两个县整体脱贫。白银市在推进产业扶贫实践中，探索和尝试了五种产业扶贫模式：

 

　　一是“1+N”产业带动模式。“1”是基础产业，“N”是增收产业，通过扶持发展基础产业和增收产业，提升贫困户生产经营能力和市场参与能力，增加贫困户收入。比如，会宁县按照“守住一头子、多做几样子”的产业发展思路，实施“21211”产业突破行动，即夯实百万亩全膜玉米、百万亩黑膜马铃薯两大基础产业，确保贫困户人均种植2亩全膜玉米、2亩黑膜马铃薯；提升以肉牛、肉羊养殖为主的草畜一个支柱产业，确保贫困户户均基础母牛5头以上、基础母羊20只以上；积极培育林果和蔬菜两个主导产业，确保发展大棚蔬菜的贫困户户均4座2亩塑料大棚；发展小杂粮、中药材、藜麦、百合等一批特色产业；做大做强劳务输转一项增收产业，全方位推进产业到村到户全覆盖，为促进农业增效、农民增收发挥重要作用。

 

　　二是“两园两率”促进模式。“两园”即根据资源禀赋和市场导向，在贫困村建设脱贫产业园、在非贫困村建设特色产业园，通过建园区、育产业、带农户，实现贫困村脱贫产业园全覆盖、非贫困村特色产业园全覆盖，提高贫困户入园率、贫困户产业达标率。目前，白银市围绕种植和养殖等主导产业，已建成脱贫产业园264个，带动贫困户入园发展产业2.07万户8.12万人，贫困户入园率和产业达标率均达到100%。

 

　　三是“扶贫车间”助推模式。针对部分贫困户劳动能力弱、外出务工不便等实际困难，构建以“扶贫车间”为载体的就地就近就业脱贫模式，鼓励企业把产业链条延伸到乡村，为贫困户搭建就业创业平台、产业发展平台，把“扶贫车间”与产业扶贫项目、农村电商等积极对接，把帮扶资金、项目与当地产业基础结合，引导贫困户就地就近从事订单生产、入企务工等实现增收。2018年全市建立“扶贫车间”38个，吸纳就业2204人，其中建档立卡劳动力649人。今年还将建立138个“扶贫车间”，吸纳就业5172人，其中建档立卡劳动力2318人。

 

　　四是“合作社+农户”发展模式。通过规范合作社发展道路，提升种养各领域和生产、加工、销售的各个环节水平，带动群众有效致富。目前，白银市贫困村农民专业合作社实现全覆盖，达到2790家，名列全省前列，涌现出高原宏枸杞种植合作社、大咀子农牧专业合作社等先进典型。靖远县农民合作社社员人均收入达到万元左右，高出全县农民人均水平12%以上。

 

　　五是龙头企业引领模式。发挥龙头企业的带动引领作用，通过结对帮扶、资金支持、技术服务、订单收购等方式，带动贫困户增收。比如，会宁县与北京雄特牧业联合打造“中国西部安格斯肉牛引进繁育示范县”，采用农户分散饲养和合作社代养相结合的方式，全县肉牛饲养量达到16.8万头，肉牛已发展成为会宁脱贫攻坚的支柱产业。2018年全市引进四川德康、新疆润丰、陕西海升等10个大型龙头企业，龙头企业达到433家，辐射带动46个贫困村、245个非贫困村，进一步夯实了产业发展基础。

 

　　二、推进产业扶贫必须处理好五个关系

 

　　产业扶贫是打赢脱贫攻坚战的关键之举和实现长期稳定脱贫的根本途径，必须坚持目标导向、问题导向，正确认识和处理好五个方面的辩证关系。

 

　　一是处理好顶层设计与基层首创的关系。顶层设计和基层首创是相互协调、相互促进的辩证统一关系。从脱贫攻坚特别是产业扶贫的实际看，国家有关部委的一些顶层设计过于具体，没有给基层首创留有充分的空间。在当前监督约束、财政管理机制进一步健全完善的情况下，如果仍然是过于具体的顶层设计，对下级政府层层不信任，基层的积极性、主动性、创造性就很难发挥出来。因此，要进一步健全“自上而下”和“自下而上”的协同推进机制，在政策上对条管的机制适当调整，赋予基层更大的自主权和适度的财权，让拨给基层的财政资金发挥出更大效益，最大限度激发基层干部群众的创造力。

 

　　二是处理好市场决定与政府引导的关系。脱贫攻坚不同于一般的经济发展问题，市场功能在这一领域的部分缺失需要政府发力解决，脱贫群体只有得益于持续有效的市场资源配置才能防止返贫的发生。因此，正确处理政府与市场之间的关系需要通过政府服务来最大化地释放市场活力，在引导社会资源参与、协调各方力量发力、监管规范市场运行、服务打造营商环境上做实文章，让社会资源愿意进来、进来后有所保障、参与后获取价值，从而在脱贫攻坚中实现1+1大于2的效果。

 

　　三是处理好强化责任落实与遏制形式主义的关系。脱贫攻坚是一场实打实的硬仗，必须层层压实责任。目前在脱贫攻坚领域的文山会海等形式主义问题没有得到有效遏制，过多的检查督查使一些地方基层和帮扶干部没有精力和时间抓脱贫产业、基础设施建设和群众教育培训等工作。因此，有必要下狠招予以遏制，确保基层干部把主要精力用在“真脱贫、脱真贫”上，而不是用在“表册脱贫”“数字脱贫”“资料脱贫”上。

 

　　四是处理好约束问责与正向激励的关系。产业扶贫关键在人，关键在干部，激励机制和约束机制同样重要。从实际情况看，约束问责用得非常广泛，但激励机制明显缺失。虽然国家出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，地方也相应制定了实施意见，但总体看还比较宏观，对于调动普通基层干部积极性的务实管用的措施依然较少。因此，必须从管理机制上做适当调整，完善基层干部容错机制和激励奖励机制，细化实化具体措施，真正让能干事的基层干部脱颖而出。

 

　　五是处理好社会资本投入与维护农民利益的关系。就贫困地区而言，基础设施、产业发展等历史欠账较大，突出问题就是资金不足，还需要大量的社会资本去解决。但社会资本的无序介入，势必对封闭的乡村形成强大冲击，甚至可能演变成抢夺农村发展红利的个案，损害农民的基本利益。因此，要坚持以人民为中心的发展思想，把农民群众满意不满意作为推进产业发展的标准和依据，在充分尊重广大农民意愿的基础上，鼓励资本以市场为导向有序进入农村，促进农村经济社会持续健康发展。

 

　　三、构建产业扶贫长效机制的几点思考

 

　　没有产业支撑，脱贫攻坚就是一句空话。只有以产业融合发展落实带贫益贫，才能让广大农民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

 

　　一要着力发展现代农业。由于贫困地区资源禀赋千差万别，贫困户经营能力和脱贫需求也不尽相同，产业扶贫必须因地制宜、对症下药，使资源和产业形成较高程度的匹配。一方面，要凝练特色产业，科学规划产业布局，深度挖掘本地最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，规避趋同竞争风险，打造具有持续竞争力的独特产业生态。另一方面，要延伸产业链条，促进农业生产、加工、物流、仓储、营销链式发展，不断拓宽休闲农业、乡村旅游、网购电商等领域，使农民增收从农业生产单环节向全产业链持续延伸。同时，要建立各产业脱贫参与主体的“双赢”利益联结机制，进一步引导和鼓励效益好的新型农业经营主体以获得收益后的返利方式让贫困户分享加工、销售环节收益，形成产业稳定购销关系。

 

　　二要着力培育新型农民。要打赢脱贫攻坚战，必须加快构建一支有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍。要认真贯彻落实《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，以吸引年轻人务农、培养职业农民为重点，加快建立新型职业农民实习实训基地和创业孵化基地，探索菜单式学习，开展精细化培训，提高贫困人口技能培训的针对性和实效性。同时，积极宣传勤劳致富、脱贫光荣的思想，注重扶贫与扶志、扶智相结合，克服“等靠要”思想倾向，增强贫困群众的发展意愿和能力。

 

　　三要着力优化人居环境。建立产业扶贫长效机制，必须把基础先行、生态宜居作为重要任务牢牢抓在手上。要补齐基础设施短板，优先解决制约贫困地区产业发展的道路、农田水利、信息化等突出问题，积极引导资金向贫困地区、贫困人口倾斜。要构建生态安全屏障，统筹推进山水林田湖草系统治理，深入开展国土绿化行动，全面落实河长制，持之以恒抓好生态环境保护治理。要加快美丽乡村建设，立足乡村本色，加大全域无垃圾整治、农村改厕、污水处理、危旧房改造工作力度，从根源上解决农村环境问题，建设生态宜居、生活美好的美丽乡村。

 

　　四要着力推进文化振兴。产业扶贫既要塑形更要铸魂，必须坚持物质文明和精神文明一起抓，用文化充实产业扶贫内涵，不断提高乡村社会文明程度。要积极推动社会主义核心价值观入心入脑，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。要进一步加大农村文化建设专项投入，以政府向社会购买服务等方式丰富服务内容、提高服务效率，增强公共文化产品供给质量。要发挥好基层干部在乡村文化建设中的核心带头作用，多开展文明乡村、文明家庭评比等活动，让乡村文化接地气聚人气。

 

　　五要着力加强社会治理。构建产业扶贫长效机制必须不断推进社会治理现代化，为坚决打赢脱贫攻坚战提供保障。一方面，要夯实社会治理根基，重点加强力量薄弱的村“两委”建设，发挥村党支部的战斗堡垒作用、村民委员会的村民自治作用、互助合作组织的带动作用和驻村工作队帮扶作用，想方设法抓好产业发展。另一方面，要提高社会治理效率，坚持自治、法治、德治相结合，建设乡贤队伍，提升乡村治理水平，让小康社会建设更加全面、平衡、包容和可持续。

 

　　随着全面小康的时间窗口越来越小，防止已脱贫人口返贫成了紧迫的现实问题。要坚决彻底打赢脱贫攻坚战，必须按照习近平总书记“坚定信心不动摇、咬定目标不放松、整治问题不手软、落实责任不松劲、转变作风不懈怠”的重要指示精神，坚持不懈做好产业扶贫等工作，尽锐出战、迎难而上，真抓实干、精准施策，确保脱贫攻坚任务如期完成。